La transición a la democracia en América Latina

En 1978, casi dos tercios de los países de América Latina estaban gobernados por regímenes militares o autoritarios. En 1995, prácticamente todos celebraban elecciones competitivas. Lo que ocurrió en ese intervalo —parte de lo que el politólogo Samuel Huntington bautizó como «la tercera ola» de democratización, iniciada en Portugal en 1974— fue una de las transformaciones políticas más rápidas y profundas de la historia del hemisferio occidental. Y fue también, como pronto se vería, una transformación incompleta: democracias con un Estado de derecho frágil, poderes judiciales débiles, ejércitos que conservaban mucha influencia y economías que dejaban fuera a millones de personas.

Entender la transición a la democracia en América Latina exige distinguir entre el momento fundacional —la caída del régimen autoritario— y el proceso de consolidación democrática, mucho más largo y accidentado. El primer acto fue relativamente rápido. El segundo sigue incompleto en muchos países.

La paradoja es llamativa: América Latina se democratizó en los años ochenta, la «década perdida» económicamente, cuando la deuda externa aplastaba el crecimiento, la hiperinflación destruía los ahorros de la clase media y la pobreza aumentaba. La democracia nació, en muchos casos, sobre escombros económicos.

Los detonantes: por qué cayeron los regímenes militares

Las causas de la transición son múltiples y varían según el país, pero hay factores comunes que los historiadores y politólogos han identificado de forma consistente.

El primero es el agotamiento interno de los propios regímenes. Las juntas militares latinoamericanas de los años setenta llegaron al poder prometiendo orden, desarrollo económico y contención del comunismo. A finales de los setenta y principios de los ochenta, ninguna de esas promesas se había cumplido de forma satisfactoria. La deuda externa se había disparado, la inflación erosionaba los salarios y la represión no había producido la estabilidad que se prometió. El fracaso económico fue, en muchos casos, el detonante inmediato de la transición.

El segundo factor es la presión internacional. La victoria de Jimmy Carter en 1976 supuso un giro en la política exterior estadounidense: por primera vez en décadas, Washington vinculó parte de su ayuda a los gobiernos latinoamericanos al respeto de los derechos humanos. El efecto fue limitado —la administración Reagan dio marcha atrás en sus primeros años, aunque en su segundo mandato apoyó algunas transiciones, como la chilena—, pero abrió una ventana. Al mismo tiempo, las redes transnacionales de derechos humanos, con Amnistía Internacional a la cabeza, llevaban años documentando y difundiendo las atrocidades de los regímenes militares. La presión del sistema internacional de derechos humanos, aunque incipiente, empezaba a imponer costes reales de reputación.

El tercer factor —quizás el más importante a largo plazo— fue la movilización social interna. En todos los países que transitaron a la democracia, la historia previa a la apertura está llena de huelgas, protestas callejeras, organizaciones clandestinas, movimientos de derechos humanos y, en algunos casos, guerrillas que demostraban que el régimen autoritario no gozaba de legitimidad popular.

Los modelos de transición: negociación, colapso y ruptura

No existe un modelo único de transición democrática latinoamericana. La literatura politológica que arranca con el libro clásico de O'Donnell y Schmitter suele distinguir, a grandes rasgos, entre las transiciones negociadas entre élites del régimen y oposición, las provocadas por el colapso del autoritarismo —por derrota militar o crisis de legitimidad— y las impulsadas desde abajo por la movilización popular.

Ecuador (1979) y Perú (1980) fueron los primeros en devolver el poder a gobiernos civiles, en transiciones relativamente ordenadas. Bolivia atravesó un proceso más convulso, con una sucesión de golpes y contragolpes antes de que Hernán Siles Zuazo asumiera la presidencia en 1982. Argentina es el caso paradigmático del colapso: la derrota en la guerra de las Malvinas en 1982 destruyó la legitimidad de la junta militar de forma irreversible, y las elecciones de 1983 —con el triunfo de Raúl Alfonsín sobre el candidato peronista— marcaron una ruptura clara con el pasado.

Brasil siguió un camino más gradual, característico de la transición pactada: el proceso de distensão (apertura controlada) iniciado por el general Ernesto Geisel en 1974 fue cediendo terreno, bajo presión, a lo largo de una década, hasta la elección indirecta de un presidente civil en 1985 y las primeras elecciones presidenciales directas en 1989. Chile fue el caso más largo: Pinochet resistió hasta 1990, tras perder el plebiscito de 1988, y las Fuerzas Armadas retuvieron importantes cuotas de poder constitucional durante años. Uruguay, que también había vivido una dictadura dura desde 1973 y cuyo electorado había rechazado en 1980 el proyecto constitucional de los militares, transitó en 1984 mediante un pacto entre las Fuerzas Armadas y parte de los partidos políticos —el Pacto del Club Naval—; muchos analistas consideran que incluyó un compromiso tácito de no juzgar a los militares, que la Ley de Caducidad formalizó en 1986.

El dilema de la justicia transicional

Quizás ningún problema fue más difícil ni más revelador de los límites de las transiciones latinoamericanas que la pregunta sobre qué hacer con los crímenes del pasado. Las dictaduras habían dejado decenas de miles de desaparecidos, muertos bajo tortura, exiliados y familias destrozadas. La democracia naciente tenía que responder a esa deuda moral mientras negociaba, con los militares todavía en la sombra, los términos de su propia existencia.

La respuesta fue, en casi todos los casos, una mezcla de verdad parcial y justicia incompleta. Argentina adoptó el camino más ambicioso: el juicio a las juntas militares en 1985 —uno de los primeros procesos de un tribunal civil contra los máximos jefes de una dictadura en América Latina— terminó con condenas a cadena perpetua para Videla y Massera y penas menores para otros tres comandantes. Fue un hito histórico. Pero las leyes de Punto Final (1986) y Obediencia Debida (1987), aprobadas bajo presión militar, detuvieron los procesos contra oficiales de rango medio. Chile creó la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación (Comisión Rettig, 1991), que documentó más de dos mil muertos y desaparecidos, pero Pinochet siguió siendo comandante en jefe del Ejército hasta 1998, blindado por la constitución que él mismo había impuesto.

Este patrón —verdad sin justicia plena, o justicia incompleta como precio del retorno a la democracia— se repetiría con variaciones en Uruguay, Brasil y El Salvador. La cuestión de la impunidad no desapareció: volvió décadas después cuando los tribunales, bajo presión de sobrevivientes y organismos internacionales, reabrieron casos que los pactos transicionales habían intentado cerrar.

La democracia y la economía: el contexto de la «década perdida»

La transición democrática se produjo en el peor momento económico posible. La crisis de la deuda externa estalló en 1982, cuando México declaró que no podía hacer frente a sus obligaciones. En pocos meses, la mayor parte de América Latina se encontró en la misma situación: imposibilitada de acceder a crédito internacional, forzada a aplicar programas de ajuste estructural bajo la supervisión del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.

Los efectos sociales fueron devastadores. El PIB per cápita cayó en la mayoría de los países de la región durante la primera mitad de los años ochenta. La inflación alcanzó niveles históricos: Argentina superó el 3.000 % de media anual en 1989; Brasil rozó el 2.500 % en 1993, antes del Plan Real de 1994, y Perú superó el 7.000 % en 1990.

Para los nuevos gobiernos democráticos, este contexto era un problema de primer orden. Tenían que demostrar que la democracia podía gestionar la economía mejor que las dictaduras, en un momento en que la economía estaba en caída libre. El riesgo de que la población, desilusionada, mirara con nostalgia al pasado autoritario era real. Todavía a comienzos del siglo XXI, las encuestas recogidas en el informe del PNUD sobre la democracia en América Latina (2004) mostraban que más de la mitad de los latinoamericanos aceptaría un gobierno no democrático si resolviera sus problemas económicos.

Cronología de la tercera ola democrática en América Latina

Año	País / Acontecimiento
1978-1979	Ecuador aprueba una nueva Constitución y elige presidente a Jaime Roldós
1980	Perú recupera el gobierno civil con Fernando Belaúnde
1982	Bolivia estabiliza su democracia; crisis de la deuda externa en México
1983	Argentina: elecciones y triunfo de Raúl Alfonsín; juicio a las juntas (1985)
1984	Uruguay: Pacto del Club Naval; elecciones en noviembre
1985	Brasil: fin de la dictadura militar; Tancredo Neves, elegido indirectamente, muere antes de asumir y gobierna José Sarney
1988	Chile: Pinochet pierde el plebiscito del «Sí o No»
1990	Chile: Patricio Aylwin asume la presidencia; fin de la dictadura pinochetista
1990	Nicaragua: Violeta Chamorro derrota al sandinismo en elecciones libres
1992	El Salvador: Acuerdos de Paz de Chapultepec; fin de la guerra civil
1996	Guatemala: acuerdos de paz con la guerrilla de la URNG
1997	México: el PRI pierde la mayoría absoluta en el Congreso por primera vez
2000	México: Vicente Fox gana la presidencia; fin de 71 años de hegemonía del PRI

La consolidación incompleta: luces y sombras

A mediados de los años noventa, América Latina ofrecía un paisaje político inédito en su historia: casi todos los países de la región, con Cuba como gran excepción, celebraban elecciones regulares y competitivas. Era un logro real. Pero la democracia electoral —la capacidad de votar y cambiar gobiernos— no es lo mismo que la democracia liberal plena, con sus garantías de derechos, independencia judicial y control civil efectivo sobre los militares.

En varios países, los militares conservaban atribuciones que en una democracia consolidada corresponden al poder civil. Las instituciones judiciales eran débiles, dependientes del ejecutivo y permeables a la corrupción. Los medios de comunicación estaban con frecuencia concentrados en pocas manos, vinculadas a grandes intereses económicos. Y los sistemas de partidos, en muchos casos, respondían más a redes clientelares que a programas ideológicos claros.

El politólogo Guillermo O'Donnell acuñó en 1994 el concepto de «democracia delegativa» para describir una forma de gobierno que, aunque formalmente democrática, concentra el poder en el ejecutivo, debilita los controles horizontales entre poderes y reduce la ciudadanía a la acción episódica del voto. Brasil, Argentina y Perú, con presidentes como Collor de Mello, Menem y Fujimori, ofrecían ejemplos claros de este modelo durante los años noventa. Fujimori llevó la lógica al extremo: en 1992 disolvió el Congreso peruano mediante un «autogolpe» con apoyo militar, hizo aprobar una nueva Constitución, fue reelegido en 1995 y en unas cuestionadas elecciones en 2000, y ese mismo año, tras estallar los escándalos de corrupción, huyó a Japón y el Congreso lo destituyó.

La integración regional fue, en este contexto, tanto un producto como un sostén de la democratización. La creación del Mercosur en 1991 ligó la estabilidad democrática al acceso al mercado regional: una «cláusula democrática» implícita que se formalizaría en el Protocolo de Ushuaia de 1998. La cooperación entre democracias vecinas creaba incentivos para mantener el orden constitucional que no existían cuando los regímenes militares se apoyaban mutuamente.