La integración latinoamericana y el Mercosur

El 26 de marzo de 1991, en la ciudad paraguaya de Asunción, los presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron un tratado que prometía cambiar la historia económica del Cono Sur. El documento era sucinto —veinticuatro artículos y cinco anexos—, pero su ambición era enorme: crear, a partir del 31 de diciembre de 1994, un mercado común con libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas. Nacía el Mercado Común del Sur, el Mercosur.

Lo que llama la atención, a la distancia, no es solo lo que aquel proyecto logró —y logró cosas concretas y medibles—, sino el momento exacto en que emergió. La firma del Tratado de Asunción se produjo cuando el comunismo soviético acababa de desmoronarse, cuando el Consenso de Washington marcaba la ortodoxia económica de la región y cuando varios de los países signatarios salían apenas de dictaduras militares. Que cuatro naciones con una larga historia de desconfianza mutua decidieran apostar por la integración en semejante coyuntura no fue un accidente: fue el resultado de décadas de tentativas frustradas, de aprendizajes acumulados y de un notable pragmatismo político.

La idea de la unidad latinoamericana se remonta a Simón Bolívar. A diferencia de muchos proyectos anteriores, el Mercosur ha sobrevivido, con crisis periódicas, a sus propias contradicciones.

Los antecedentes: un siglo de intentos fallidos

La idea de una América Latina integrada tiene raíces profundas. El Congreso de Panamá convocado por Bolívar en 1826 fue el primer intento formal de crear una confederación de repúblicas hispanoamericanas; fracasó en menos de un año por las rivalidades entre estados y la interferencia de potencias externas. Durante el siglo XIX y buena parte del XX, cada generación de líderes latinoamericanos reactivó el proyecto con nuevos nombres y nuevas instituciones, y cada generación terminó enfrentándose a los mismos obstáculos: economías exportadoras de materias primas que competían entre sí en lugar de complementarse, élites nacionales con escaso interés en ceder soberanía y estructuras arancelarias diseñadas para recaudar, no para integrar.

El primer intento serio del siglo XX llegó en 1960 con la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), impulsada bajo el paraguas teórico de la CEPAL y la fe en la industrialización por sustitución de importaciones. La ALALC pretendía crear una zona de libre comercio en doce años. No lo consiguió. Sus negociaciones se atascaron en listas interminables de excepciones sectoriales y en la renuencia de los países más grandes —Argentina, Brasil y México— a abrir sus mercados sin garantías recíprocas. En 1980, la ALALC fue sustituida por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), un organismo más flexible pero también más vago en sus compromisos.

El fracaso de estos experimentos no fue, sin embargo, estéril. Generó una burocracia regional con experiencia técnica, estableció precedentes jurídicos y, sobre todo, convenció a los negociadores de que la integración solo podía avanzar si comenzaba entre pocos países con economías relativamente compatibles y voluntad política coincidente.

El giro decisivo: Argentina y Brasil se reconcilian

El elemento que hizo posible el Mercosur no fue una negociación comercial sino una reconciliación política. Durante décadas, Argentina y Brasil se habían mirado con desconfianza que rozaba la hostilidad. Ambos países habían competido por la influencia regional, habían disputado la hegemonía en la cuenca del Plata y, en los años sesenta y setenta, habían desarrollado programas nucleares paralelos con evidentes implicaciones estratégicas. La disputa por el aprovechamiento del río Paraná —la presa de Itaipú, que Brasil construía con Paraguay, frente a los proyectos argentinos río abajo, como Corpus y Yacyretá— fue durante años un símbolo de esa tensión, hasta que un acuerdo tripartito la zanjó en 1979.

El punto de inflexión llegó en 1985, cuando los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney se reunieron en Foz de Iguazú, inauguraron el puente internacional que une ambos países y firmaron una declaración de cooperación que incluía un compromiso sobre el uso pacífico de la energía nuclear. Era el principio del fin de la rivalidad bilateral: en 1991 ambos países crearían un sistema común de inspecciones nucleares mutuas (ABACC). En 1986, ambos países firmaron el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), que redujo aranceles en sectores clave —bienes de capital, industria alimentaria, automotriz— y estableció el hábito de negociar en lugar de competir.

Cuando en 1990 los presidentes Carlos Menem y Fernando Collor de Mello aceleraron el proceso con el Acta de Buenos Aires, fijando 1994 como fecha límite para un mercado común, la lógica interna del proyecto ya tenía suficiente impulso. Paraguay y Uruguay —países pequeños flanqueados por los dos gigantes, y muy dependientes de su comercio con ellos— se sumaron porque no podían permitirse quedar fuera.

El Tratado de Asunción y los primeros años

El Tratado de Asunción de 1991 fue un tratado marco: estableció metas ambiciosas pero dejó los mecanismos para alcanzarlas sin definir. Su principal instrumento fue el Programa de Liberalización Comercial, que fijaba una reducción arancelaria automática y lineal hasta alcanzar el arancel cero intrazona a finales de 1994. Lo que no resolvió fue la arquitectura institucional: no había tribunal supranacional ni parlamento, y la solución de controversias quedó para protocolos posteriores, como el de Brasilia (1991).

El Protocolo de Ouro Preto, firmado en diciembre de 1994, intentó subsanar estas carencias. Dotó al Mercosur de personalidad jurídica internacional y creó sus instituciones principales: el Consejo del Mercado Común —órgano político supremo, integrado por los cancilleres y ministros de economía—, el Grupo Mercado Común —órgano ejecutivo—, y la Comisión de Comercio del Mercosur. También estableció el Arancel Externo Común, que convirtió al bloque en una unión aduanera imperfecta, con excepciones temporales para miles de productos.

Los primeros años registraron resultados muy notables en términos comerciales. Las exportaciones intrazona pasaron de unos 4.100 millones de dólares en 1990 a más de 20.000 millones en 1997-1998, y el comercio entre Argentina y Brasil se multiplicó varias veces. La industria automotriz, con un régimen sectorial propio, se convirtió en el ejemplo más visible de esa integración productiva. The Origins of Mercosur de Gian Luca Gardini reconstruye cómo se negoció aquel diseño.

Cronología del Mercosur (1985–2000)

Fecha	Acontecimiento
Noviembre 1985	Declaración de Iguazú: Alfonsín y Sarney inician la reconciliación argentino-brasileña
Julio 1986	Firma del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) entre Argentina y Brasil
Julio 1990	Acta de Buenos Aires: se fija 1994 como fecha para el mercado común
Marzo 1991	Tratado de Asunción: fundación del Mercosur con cuatro miembros
Diciembre 1994	Protocolo de Ouro Preto: personalidad jurídica y estructura institucional
Enero 1995	Entrada en vigor del Arancel Externo Común; el Mercosur pasa a ser unión aduanera imperfecta
1996	Chile y Bolivia se incorporan como estados asociados
Julio 1998	Protocolo de Ushuaia: cláusula democrática
Enero 1999	Devaluación del real brasileño; primera gran crisis intrazona
2000	Relanzamiento del Mercosur tras la crisis; el comercio intrazona se recupera parcialmente

Luces y sombras de un proyecto inconcluso

La crisis de 1999 mostró con crudeza las limitaciones estructurales del Mercosur. Cuando Brasil devaluó el real en enero de ese año —poniendo fin a la paridad que había sostenido el Plan Real desde 1994—, las exportaciones argentinas perdieron competitividad de la noche a la mañana. Argentina reclamó salvaguardias; Brasil respondió con restricciones encubiertas. Los mecanismos de resolución de controversias establecidos en Ouro Preto resultaron insuficientes para gestionar la crisis, y durante meses el bloque funcionó más como escenario de tensiones que como espacio de cooperación.

Esta fragilidad reveló un problema de fondo: el Mercosur era un proyecto fundamentalmente intergubernamental. A diferencia de la Unión Europea, no contaba con instituciones supranacionales capaces de imponer decisiones vinculantes a sus miembros. Cada avance dependía del consenso entre cuatro presidencias con intereses y ciclos electorales distintos. Cuando los intereses convergían —como ocurrió en la primera mitad de los noventa—, el bloque avanzaba rápido. Cuando divergían, se paralizaba.

Las asimetrías entre miembros también fueron una fuente permanente de fricción. Brasil concentraba más del setenta por ciento del PIB del bloque; Argentina, alrededor del veinticinco. Paraguay y Uruguay, juntos, apenas alcanzaban el cinco por ciento restante. Esta desproporción hizo que los países pequeños se sintieran con frecuencia marginados de las decisiones reales, tomadas en los corredores bilaterales entre Buenos Aires y Brasilia. Los estudios sobre integración asimétrica publicados en aquellos años anticiparon muchas de las tensiones que se materializarían en la década siguiente.

A pesar de todo, el balance de los noventa no fue negativo. El Mercosur contribuyó a consolidar la democracia en la región —la cláusula democrática, anunciada en 1996 tras la crisis política paraguaya de ese año y formalizada en el Protocolo de Ushuaia de 1998, permitía suspender a cualquier miembro que sufriera una ruptura del orden constitucional— y amplió el espacio de negociación externa de sus miembros. Las rondas de negociación con la Unión Europea y los debates sobre el ALCA no habrían tenido la misma fuerza sin un bloque cohesionado que pudiera sentarse a negociar como unidad.

El Mercosur en el contexto del nuevo regionalismo latinoamericano

El Mercosur no surgió solo. La misma década que vio nacer el bloque sudamericano presenció la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) en 1994, la consolidación del Mercado Común Centroamericano y la reactivación de la Comunidad Andina. América Latina vivía, en los noventa, un momento de proliferación de acuerdos regionales que los académicos llamarían «nuevo regionalismo» o «regionalismo abierto», según la fórmula de la CEPAL, para diferenciarlo de los proyectos desarrollistas de los años sesenta.

Este nuevo regionalismo tenía características distintas: era compatible con la apertura comercial global en lugar de contraponerse a ella, privilegiaba la liberalización arancelaria sobre la industrialización planificada y buscaba atraer inversión extranjera directa más que protegerse de ella. En ese sentido, el Mercosur fue un hijo de su tiempo: un proyecto de integración diseñado para operar en un mundo de economías abiertas, no de mercados protegidos.

Lo que lo distinguía del NAFTA —y lo que algunos analistas consideraban su ventaja— era que, pese a las diferencias de tamaño entre sus miembros, unía a países con niveles de renta y estructuras productivas más parecidos que los de México frente a Estados Unidos y Canadá, lo bastante como para que la integración generara comercio intraindustrial en lugar de limitarse a intercambios de materias primas por manufacturas. La historia económica de Victor Bulmer-Thomas contextualiza bien esta diferencia estructural.

En el plano político, el Mercosur también fue una palanca para la democratización. La redemocratización de Argentina en 1983, de Brasil en 1985 y de Paraguay en 1989 creó un escenario en el que los nuevos gobiernos civiles necesitaban legitimarse tanto en el plano interno como en el internacional. La integración regional ofrecía esa legitimación: mostraba a las sociedades que las democracias podían resolver los conflictos que las dictaduras habían dejado pendientes —la rivalidad nuclear, las disputas fronterizas, la desconfianza histórica— por medios pacíficos y cooperativos.

Un legado ambivalente

A finales del siglo XX, el Mercosur era simultáneamente un éxito relativo y un proyecto inacabado. Había creado un bloque que a menudo se presentaba como el cuarto del mundo por tamaño económico, había multiplicado los flujos de comercio entre sus miembros, había contribuido a estabilizar democracias frágiles y había dado a América del Sur una voz colectiva en los foros internacionales que ninguno de sus miembros habría tenido individualmente.

Pero seguía siendo una unión aduanera imperfecta —con listas de excepciones que nunca terminaban de reducirse—, con instituciones débiles, sin moneda común, sin política exterior coordinada y sin mecanismos reales para gestionar las crisis entre socios. La integración profunda —la que afecta a normas técnicas, políticas de competencia, regulación financiera o libre circulación de personas— apenas había comenzado.

El siglo XXI heredó un Mercosur vivo pero vulnerable: suficientemente consolidado para no desaparecer, pero suficientemente frágil para que cada elección presidencial en Buenos Aires o Brasilia pusiera en cuestión su rumbo. La integración latinoamericana ha avanzado, desde entonces, más despacio que sus promesas, aunque más lejos de lo que anticipaban sus críticos más pesimistas.